羁押必要性审查研究

德安县人民检察院 陶政

【摘要】羁押必要性审查制度是降低刑事案件羁押率，缓解监管压力，保护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，维护司法公正的有效制度。在司法实践中，羁押必要性审查也遇到了制度保证不健全、司法资源不足、审查结果刚性不足等问题，需要进一步完善羁押必要性审查的配套制度，简化审批程序，加强羁押必要性审查结果的刚性。

【关键词】羁押必要性审查 人权保障

羁押必要性审查，是指人民检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定，对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。这是2012年修改后的刑诉法赋予检察机关的一项新的法律监督职能，近年来各地检察机关都对履行这一新的职能进行了大量有益的探索实践，2016年1月最高人民检察院颁布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》，这一规定是对近年来羁押必要性审查工作经验的有益总结，对规范、推动羁押必要性审查工作具有重大意义，但也存在一些不足，需要进一步探索。
　　一、羁押必要性审查制度的意义
　　1、降低刑事案件羁押率，减轻监管压力
　　近年来我国的犯罪率持续上升，而刑事案件羁押率也一直居高不下，这直接使得很多监管场所都超负荷运转，而羁押人员过多，生活标准得不到保障，也增加了在押人员发生矛盾冲突的可能性，给监管安全带来隐患。并且羁押的普遍性及羁押时间过长，也导致更加严重的“交叉感染”现象，长时间羁押在一起的犯罪人员彼此交流，不仅助长犯罪现象发生，还可能通过监管场所形成犯罪团体，这都给司法机关带来巨大的监管压力，也增加了社会的不稳定因素。　　
　　2、保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的需要。审前羁押可以保障诉讼顺利进行，更好地打击犯罪，但是保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益也同样不可忽视。我国审判前羁押率和其他国家相比，一直相对较高，欧盟委员会曾对27个成员国自1999年至2007年9年间的审判前羁押率进行统计。统计结果表明，欧盟成员国审判前羁押率通常在10％至30％之间【1】，而我国近年来随着法治水平、人权保障意识不断提升，我国审前羁押率虽然总体也呈现下降趋势，但羁押率最低时也达到了66.4%【2】。同时，我国又有大量逮捕后判轻刑甚至缓刑的案件，这说明我国的审判前羁押措施存在很大程度的滥用，而羁押措施的滥用也使得久押不决、超期羁押现象依然严重，这些都不利于保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益。
　　(3)维护司法公正的需要。我国刑事诉讼期限较长，而司法实践中大部分是轻刑案件，这导致在法院审判时，一些案件根据案情可能判处的时间要少于已经羁押的时间，于是就会出现羁押多久判多久的现象，这种做法既侵犯犯罪嫌疑人被告人的合法权益，又损害了司法机关的公正。而减少轻刑犯的审前羁押是，使得罚当其罪，才能更好的维护司法的公正性。
　　二、羁押必要性审查制度在实践中的问题
　　自2012年羁押必要性审查制度实施以来，尤其是《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》颁布以后，各地检察机关进行了大量实践，提出了大量的改变羁押措施的建议，采纳比例虽然较高，但是和批准逮捕人员数量相比，其比例则明显偏低，未能有效的降低刑事案件羁押率，主要原因是：

 1、制度保障不健全。社会是一个整体，一项制度要正常运行，发挥其应有的效用，必然需要其他制度的配合辅助。羁押必要性审查制度同样如此。如能替代逮捕羁押措施的是监视居住和取保候审，但监视居住这一措施，实施时成本过大，且有被监视居住人逃跑、自杀的风险，实践中办案机关一般不愿意采取这一强制措施，而取保候审也存在一定问题，很多犯罪嫌疑人、被告人是外来人员，流动性较大，对其采取取保候审措施，则极易发生脱逃问题，影响刑事诉讼的顺利进行，这就导致在本地犯案的外地人员获得取保候审的机会明显减少，而无法改变逮捕羁押措施。另外对采用取保候审的犯罪嫌疑人、被告人，通常最终需要由公安机关基层派出所负责执行，但公安派出所承担了大量的刑事案件以外的工作任务，使得他们对犯罪嫌疑人、被告人的管理监督形同虚设，而且在犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审规定后，除了没收保证金和将犯罪嫌疑人、被告人转为逮捕外，没有其他惩罚措施，违法成本较低，不利于保障诉讼顺利进行，这也加大了办案人员改变逮捕羁押强制措施的顾虑。
　  2、司法资源不足。案多人少一直是困扰着基层司法机关的难题，基层侦查机关、检察机关、审判机关都承担着巨大的工作压力，而羁押必要性审查把逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施，不仅要检察机关进行调查，而且变更手续也很复杂，增加了检察人员本已繁重的工作量，这使得检察人员对该项工作积极性不高。同时，变更强制措施后如对被告人判处实刑，或犯罪嫌疑人、被告人脱逃的，办案机关则会决定逮捕，公安机关也需要派出警力执行逮捕决定，因而也增加了审判机关和公安机关的工作量和办案风险，占用了相应的司法资源，这使得审判机关、公安机关对该项工作支持度都不高。为了应对这种难题，获得审判机关、公安机关的支持，检察人员不得不将羁押必要性审查范围控制在很可能判处缓刑、管制的少数案件上，这就使得羁押必要性审查达不到降低审判前羁押率的最终目的。
　　3、审查结果刚性不足。检察机关对于认为不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人，只能向办案单位提出变更强制措施的建议，而不能自行决定改变犯罪嫌疑人、被告人的刑事强制措施。虽然也规定了办案机关不采纳建议的，需要向检察机关说明理由，但是在办案机关不说明理由、或说明理由不成立时，检察机关并没有有效的制约手段。因此实践中羁押必要性审查的建议要得到执行，主要靠协商解决，这不利于确立检察机关的司法权威。
　　三、羁押必要性审查制度的完善

《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》虽然对羁押必要时审查工作的开展具有积极的意义，但是仍有需要进一步完善的地方。

1、进一步完善羁押必要性审查的配套制度。我国取保候审强制措施适用率低，难以取代逮捕，主要是因为取保候审目前尚无法有效保障诉讼的顺利进行，在基层办案力量无法大量增加的现实下，只能通过加大取保候审措施的违法成本来保障诉讼顺利进行，如对保证金的数额进行更加科学的认定，将违反取保候审规定的行为作为重要的量刑依据明确规定，或加大保证人的法律责任。在进一步完善已有羁押替代措施的基础上，我们还要积极借鉴国外的经验创设其他羁押替代措施，如定期报告行踪、限制从事特定活动、强制接受医疗检查与治疗等。【3】

2、简化羁押必要性审查程序，节省司法资源。目前羁押必要时审查手续过于繁琐，审批权限过高、审判文书过多，如目前规定立案报告书、立案决定书、审查报告、变更强制措施建议书等相关文书都需要检察长或分管检察长审批，这几乎涵盖了所有的羁押必要性审查法律文书，这无疑人为增加了检察人员的工作量。而且目前我国正在进行司法改革，其中的核心即是司法责任制，现在批准逮捕、审查起诉的很多权限都下放给办案的检察官个人，而羁押必要性审查却将审判权限设置过高，这无疑与司法改革的精神相违背。

3、加强羁押必要性审查的刚性。在法律尚未赋予检察机关羁押必要性审查决定权时，检察机关应该充分行使自身权力，以加强对公安机关、审判机关的监督，对公安机关、审判机关无正当理由不采纳建议的，检察机关可以发挥其他监督职能，以保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。如认为原逮捕决定不适当的，人民检察院可以根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十四条的规定，撤销原逮捕决定，通知侦查机关执行，或者对无继续羁押必要的犯罪嫌疑人，人民检察院侦查监督部门可以不予批准延长侦查羁押期限，而对不采纳建议，侦查行为又不合法的办案机关，人民检察院还可以向其发出《纠正违法通知书》，督促有关机关自行纠正违法行为。

【1】陈永生：《逮捕的中国问题与制度应对以2012年刑事诉讼法对逮捕制度的修改为中心》，载《政法论坛》2013年第4期，第18页。

【2】李忠诚、王建林：《新刑事诉讼法实施中的人权保障机制建设》，中国检察出版社2013年版，第191页。

【3】参见卞建林：《论我国审前羁押制度的完善》，《法学家》2012年第3期。