苗生明：推动健全完善侦查监督与协作配合机制，制定出台《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），是最高检与公安部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，在习近平法治思想指引下，牢牢把握新时代新形势，紧紧围绕人民群众对公平正义新需求新期待，坚决落实党中央对政法工作提出的新部署新要求，在系统总结党的十八大以来政法领域特别是刑事司法领域最新改革成果基础上，协力推进的一项重要改革创新、机制创新。这项改革，是对中国特色社会主义司法制度、检察制度的新探索、新发展，也是中国特色社会主义法治道路自信、理论自信、制度自信、文化自信新的成果体现，对规范和加强融监督制约与协作配合为一体的检警关系，健全完善刑事诉讼运行模式具有深远意义，《意见》既严格依循宪法法律规范检警关系，又充分落实中央司法改革部署要求深化检警关系，对刑事诉讼法的修改完善乃至中国特色社会主义刑事法治道路的创新发展具有重大的指导意义。

长期以来，各级检察机关与公安机关密切协作配合，不断强化侦查监督，不断丰富实践成果和经验积累，对依法惩治犯罪、维护公平正义发挥了重要作用。但从实践情况看，还存在只讲分工制约不讲协作配合，或者把监督制约与协作配合对立起来的现象和问题，一定程度上影响着公安机关和检察机关依法充分履行职责，影响着刑事案件办理质效的进一步提升。《意见》在全面总结实践中各地经验做法和问题短板基础上，第一次以会签文件的形式，进一步明确了宪法法律的要求，体现了侦查监督与协作配合的有效融合、有机统一与良性互动关系。通过健全完善侦查监督与协作配合机制，推动形成检察机关侦查监督与公安机关执法监督相互衔接、相互促进的工作格局，推动实现公安机关和检察机关在协作配合中强化监督制约、在监督制约中保障协作配合，协同构建以证据为核心的刑事指控体系，共同提升指控证明犯罪的能力和水平。

《意见》把双赢多赢共赢贯穿始终，既是理念目标，也是方法指引。双赢多赢共赢是理念目标，无论是加强监督制约还是加强协作配合，其根本目的都是把案子办好。协作配合的目的不是联合办案，监督制约的目的绝不是找碴挑刺。《意见》中的双赢多赢共赢，就是要让公安机关“赢”在依法、规范、高效开展侦查工作，同时，让检察机关“赢”在依法全面履行指控证明犯罪职责上，并以“双赢”推动提升刑事案件办理质效，实现惩罚犯罪与保障人权并重。健全完善这一机制，将有利于进一步统一和深化对检察机关、公安机关监督制约与协作配合关系的认识和理解，更好适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，协同构建以证据为核心的刑事指控体系；有利于加快推进执法司法责任体系改革，进一步健全执法司法权力运行机制，通过加强制度供给，实现改革成果的规范化、制度化，完善分工负责、互相配合、互相制约的工作机制，构建规范高效的执法司法制约监督机制；有利于推动提升公安执法和检察监督规范化水平，提升刑事案件办理质效，实现惩罚犯罪与保障人权并重的目标，让人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义。

双赢多赢共赢是方法指引，应当以这一理念为指引，把加强监督制约与协作配合统一于以审判为中心的刑事诉讼制度，统一于公安机关和检察机关共同承担“大控方”指控证明犯罪的法定职责。以此理念引导侦查人员、检察人员彻底摒弃你高我低、你输我赢的错误认识，互相理解、支持，统一认识、消除分歧、形成合力，把监督、办案活动建立在充分尊重侦查规律、起诉标准、监督需要以及密切配合、双赢共赢的基础上，更多以协商、合作、配合的方式开展各项刑事诉讼活动。

李玉华：健全完善侦查监督与协作配合机制是最高检和公安部践行习近平法治思想的具体体现。坚持以人民为中心是习近平法治思想的重要内容。健全完善侦查监督与协作配合机制既有利于实现实体公正，又有利于实现程序公正，有助于让人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义。

健全完善侦查监督与协作配合机制有利于实现双赢多赢共赢。惩罚犯罪、保障人权是公安、司法机关的共同目标。为了更好实现这一目标，党的十八届四中全会决定推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，不仅对庭审提出了要求，更强调从刑事诉讼的源头全面规范收集固定运用证据，指控犯罪。公安机关和检察机关负责收集证据、指控犯罪，属于控诉方，指控犯罪的目标一致，协作配合有利于提高效率、增强指控犯罪的能力；完善侦查监督有利于保障人权、提高指控犯罪的准确性和合法性。

余湘文：推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革是党的十八届四中全会部署的重大改革任务，不仅对庭审提出了新要求，更强调从刑事诉讼的源头开始就要全面规范收集固定运用证据、指控证明犯罪。协同构建以证据为核心的刑事指控体系，全面提升刑事案件办理质效，是“大控方”理念下检察机关和公安机关共同的目标和责任。而健全完善侦查监督与协作配合机制是实现这一目标，推动提升刑事案件办理质效的切入点和突破口，是以双赢多赢共赢理念为指引，适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，协同构建规范高效的执法司法制约监督体系和以证据为核心的刑事指控体系，提升公安执法和检察监督规范化水平的重要抓手和必然要求。

苗生明：《意见》印发后，各级检察机关在党委政法委领导和支持下，切实把推动《意见》落实作为学习贯彻习近平法治思想，落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，深入开展最高检“质量建设年”工作部署的重要举措，积极主动加强沟通协调，会同公安机关因地制宜推动《意见》落实，着重加强侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦监协作办公室”）建设，取得明显成效。

一是侦监协作办公室建设实现全覆盖。截至2022年5月，全国检察机关、公安机关共同设立侦监协作办公室3662个，办公室设立全覆盖的任务已基本完成。

二是制度机制进一步健全。省级层面，已有26个省级检察院与公安厅共同就贯彻落实《意见》制定下发了意见、办法、细则、纪要或通知。除会签文件外，各省级检察院为保障《意见》落地落实，结合实际、突出重点，围绕重大疑难案件听取意见机制、刑事案件统一对口衔接机制、联席会议制度等单独或联合公安机关制定了一系列配套文件。

三是监督办案质效进一步提升。从2022年上半年的检察办案数据看，检察机关各项监督数据相比2021年同期具有明显提升。其中，监督立案、撤案4万件，同比上升50%，监督后公安机关已立案、撤案3.7万件，占监督总数的92.5%，同比增加11.6个百分点。

四是协作配合更加紧密。依托重大疑难案件听取意见等机制，公安机关和检察机关不断凝聚共识，统一执法司法理念，促进提升侦查、起诉质量。从办案环节上看，检察机关适时介入案件9.3万件，同比上升24.4%，公安机关对检察机关不批捕、不起诉决定提出复议复核数同比下降58.3%和26.1%；退回补充侦查和延长审查起诉期限数量大幅下降。延长审查起诉期限合计12684件次，同比下降51.9%，占同期办理案件数的1.5%，同比减少1.4个百分点。退回补充侦查47194件次，同比下降26.4%。

五是协同推进更加有力。各地公安机关和检察机关充分发挥侦查监督与协作配合机制作用，将侦监协作办公室作为协同推进认罪认罚从宽制度适用、落实少捕慎诉慎押刑事司法政策、实施涉案企业合规改革、加强未成年人司法保护等重点工作的重要平台和抓手，不断凝聚共识，统一执法司法理念，有力深化执法司法权力运行机制改革和公安执法监督管理机制改革。

李玉华：侦监协作办公室是侦查监督与协作配合机制得以落实的关键和重要平台，具有组织协调、监督协作、督促落实、咨询指导四项职能。《意见》印发以来，各地积极探索，涌现出一些先进典型。如，北京市公安局海淀分局依托执法办案管理中心“一站式”办案场所，实行人员常驻、信息共享、采用“公安监督民警+检察官”模式强化业务指导。又如，浙江省检察机关以“4+X”为履职方向，在履行好《意见》要求的四项基本职能的基础上，鼓励基层积极探索拓展相关业务，实现侦监协作办公室履职效能最大化。

实践中，侦监协作办公室积极履行四项职能，取得明显成效。首先，检察机关适时介入侦查活动更便捷、办案质量有效提升。很多地方遇到重大、疑难、复杂、敏感案件，公安机关主动商请检察机关介入，案件质量得到提升。其次，积极开展专项监督与治理，回应社会期待。多地利用新机制积极开展立案、“另案处理”案件专项检查、涉经济犯罪“挂案”清理工作等专项监督与治理活动，解决顽瘴痼疾，满足人民群众对公平正义的新期待。

余湘文：公安机关和检察机关在落实侦查监督与协作配合机制方面取得的成效主要有：一是侦查监督更精准。依托侦监协作办公室，检察人员实时查阅警务信息综合应用平台，梳理、排查案件线索，开展刑事立案监督、侦查活动监督工作，确保侦查活动合法进行。

二是协助配合有机制。湖南省长沙市检察院与长沙市公安局会签了《长沙市人民检察院、长沙市公安局关于侦查监督与协作配合办公室工作实施细则（试行）》，就健全联络机制、完善监督机制、规范落实制约机制、强化适时介入机制、加强办案衔接配合、完善重大敏感案件应急处置协调机制、建立健全刑事案件统一对口衔接机制、完善联席会议制度、健全信息共享机制、共同提升业务能力等方面作了规定。以制度的刚性力量提升工作开展的规范化、信息化、法治化水平。

三是会商指导更及时。在侦监协作办公室的统一协调下，由业务部门检察人员前往公安机关开展派驻工作，对刑事案件办理过程中遇到的疑难复杂问题及时提供法律咨询和指导解答，必要时根据案件具体情况协调刑事业务部门负责人进行沟通并指派检察官参与案件初步审查，实现派驻工作与专业化办公充分结合。

四是信息共享更顺畅。检察人员在侦监协作办公室履职时，通过与侦查人员的协作配合，采取案件信息及时通报与共享、案件线索双向移送、配合调查取证、召开联席会议等多种方式，“走完最后一公里”“写完后半篇文章”，在信息共享及沟通方面形成工作合力，全方位、多层次地提升案件办理工作的力度、深度和广度。

苗生明：侦监协作办公室是落实侦查监督与协作配合机制的重要平台和抓手，《意见》的出台，各地侦监协作办公室的设立，初步解决了“挂牌子”和“派进去”的问题，下一步要重点解决的是“驻下来”和“用起来”的问题。从调研掌握的情况看，目前检察机关要建好用好侦监协作办公室，最需要抓紧解决的是人员配置和配套保障的问题。

建好用好侦监协作办公室，首先，应科学设计检察人员派出模式。一方面，派出人员要满足侦监协作办公室规范化、实质化运行的需要，不能只挂牌不见人，成为空壳办公室；另一方面，应统筹兼顾常态办案业务需要，不能搞“一刀切”，机械要求办公室采取单一的专职常驻模式。实践中，各地因地制宜、因事制宜做了一些有益探索，形成不同的派驻模式。一些编制数、刑事检察部门员额检察官较多的“大院”，采取检察官专职常驻模式，确保侦监协作办公室有专职检察官常态在岗履职；一些编制数相对少的“中等院”，则根据本院检察官的人均办案量、侦监协作办公室工作开展情况等，采取“轮值常驻”模式，也能做到办公室有检察官常态在岗；而一些人员编制较少的“小院”，对应的公安机关立案侦查案件量一般也比较少，则探索“定期当值”模式，能够保证每周1个至2个工作日有检察官在办公室当值。

其次，各级检察院应特别重视侦监协作办公室职能作用的发挥，派出高素质检察人员负责办公室工作。在树立检察“一盘棋”理念，配齐配强派出检察官做好做实办公室工作的同时，把侦监协作办公室作为刑事检察条线乃至各级检察院培养、锻炼、选拔、考察、培训领导干部和优秀检察官的重要平台和岗位。形成以优秀检察官促进提升办公室工作质效，以办公室工作全方位锻炼提升检察官业务办案、沟通联络、组织协调、综合研判等各方面能力水平。

此外，应同步强化配套保障。一是充分发挥检察人员考核指标的指挥棒作用，根据侦监协作办公室工作特点、规律，构建科学公正、可操作性、引导性强的考核制度和轮案制度，将侦监协作办公室承担的适时介入、捕前分流、移送监督线索、案件会商、联席会议召集等工作纳入考核范围，科学评价派驻检察官的工作量，适当体现对侦监协作办公室工作人员的政策倾斜，有效激励、调动派出人员积极性，确保办公室工作长期、稳定、可持续发展。二是推进各地侦监协作办公室接入检察工作网，在实现信息双向共享的同时，为检察官在侦监协作办公室当值期间正常监督办案提供保障。三是对设立侦监协作办公室需要的办公设施、设备及相关经费，以及派出人员因办公室工作产生的额外交通、食宿费用，依照相关规定及时保障。

李玉华：侦监协作办公室作为公安机关与检察机关联合设立的一个新机构，在运行实践中也发现一些问题，如信息共享不足、人员数量不足、人员专业化不足等问题。解决这些问题不能就事论事、头痛医头、脚痛医脚，否则就容易偏离初衷，使制度走样变形。

首先，关于信息共享问题。这一问题的关键是未授予侦监协作办公室常驻检察官登录警务信息综合应用平台的权限。对平台权限的需求主要是基于监督职能的行使。授予检察官的平台权限应当与公安机关法制部门相应权限大体相当，能够看到诉讼的流程、文书、证据和涉案财物情况。同时，为了防止检察官滥用平台权限，技术上要做到查询记录可回溯。

其次，关于人员数量不足的问题。侦监协作办公室是公安机关和检察机关联合设立的一个协调机构和平台，不是专门的业务部门，其各项职能均属于协调督促型职能，具有一定弹性。如“监督协作”中的监督应当是抽查式监督，而不是对所有案件、所有办案环节进行监督，故办公室的人员配备与其职能相适应即可。

最后，关于人员的专业性和待遇问题。一方面，侦监协作办公室作为协调机构不是各自机关的主要业务部门，容易被边缘化，这不利于吸引业务骨干；另一方面，作为监督和指导部门又需要具有丰富的业务经验和高超的业务能力。如何解决这一矛盾也是实践中面临的问题。陕西省米脂县检察院实行的“常驻与轮值”相结合派驻模式有一定的借鉴意义，即针对侦监协作办公室工作量大的实际，探索形成分管领导带队，全体刑事检察人员共同参与，“常驻与轮值”相结合的全员参与模式。

余湘文：在推进侦监协作办公室机制建设方面：一是设立分级处置机制。市、区（县）两级侦监协作办公室开展工作的侧重点有所不同，区（县）级侦监协作办公室注重个案的监督和协助配合，立案、撤案监督，以及监督数据的收集上报；市级侦监协作办公室注重信息收集研判、类案及制度建设、考核督导等。

二是加强检察机关内部分工协作。基层检察院指派1名至2名侦查监督经验丰富的检察人员，每周1天至2天派驻侦监协作办公室专职监督立（撤）案，刑事检察部门检察官根据办案情况不定时派驻进行个案协作和监督。市级检察院根据各基层检察院报送案件情况进行研判，各刑事检察部门会商后，每月选出1项至2项类型化问题进行派驻研究解决。通过合理的调配分工，既解决人员不足问题，也防止办公室职能空转或虚化。

三是双向派驻跟班锻炼。如长沙市雨花区检察院从2022年4月开始，将13名检察官派驻到雨花区的13个派出所，将监督与协作推进到侦查办案一线，获得辖区派出所和一线侦查人员的一致好评。在设立侦监协作办公室的同时，长沙市检察院与市公安局开展试点，公安干警在市检察院刑事检察部门跟班学习，提升素能、筑牢“大控方”思维，案件质量、办案效率明显提升。在信息共享方面，长沙市两级公安机关、检察机关通过《长沙市人民检察院、长沙市公安局关于侦查监督与协作配合办公室工作实施细则（试行）》规定，打破信息壁垒，实现办案数据共享，为开展实时跟踪监督、统计分析奠定了坚实基础；通过定期召开联席会议，对发现的重点问题进行通报，并采用“公安民警+检察官”模式强化业务指导，对类案规范办理进行讲解，延伸个案介入机制，有效提升办案质效。

苗生明：加强侦查监督与协作配合，提升机制运行质效，首先要解决理念和认识问题。公安机关与检察机关应当在协作配合中深化沟通、凝聚共识，充分认识到侦查监督与协作配合共同服务于刑事案件办理质效的提升，二者是办案质效的“一体两翼”，共同保障着每一个司法案件中公平正义的实现，缺一不可、不可偏废。

侦监协作办公室的设立和运行起到了统一公安机关与检察机关对侦查监督的理解认识、提升监督能力水平的作用。下一步，各地检察机关应在提升侦查监督与协作配合质效上下功夫，一个重要的思路或者方法是监督与协作的深度融合。应改变原有的“监督是监督、协作是协作”的简单、机械区分，构建“在协作中监督、在监督中协作”的侦监协作新模式。

李玉华：完善侦查监督机制应转变观念。首先，对重大、疑难、复杂、敏感案件检察机关通过适时介入在办案中进行个案监督。这类案件公安机关主动商请检察机关介入侦查活动的意愿也比较强烈。介入既便于指导沟通，又便于监督，可以确保案件质量，实现双赢多赢共赢。

其次，对于其他案件进行主动抽查监督和被动依申请监督。检察机关作为法律监督机关工作任务多，但是，监督不能代替办案，检察机关不可能也无必要对所有案件、所有环节都进行监督。故对于一般案件，有申诉、控告的要及时监督；无申诉控告的抽查监督即可。

最后，主动加强类案监督指导。检察监督应当利用大数据加强类案研判，将研判结果主动用于对立案、侦查活动的监督指导，增强侦查人员对检察监督的认同感和获得感。

余湘文：提升侦查监督与协作配合机制运行质效，一是以问题为导向，进行重点监督。针对侦查活动中发现的应当立案而不立案，不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形开展专项法律监督活动；落实刑事案件统一对口衔接机制，推动法律监督同向化、系统化、高效化。针对案件中出现的取证违法、程序不规范等情况，分别向公安机关制发侦查活动监督通知书、纠正违法通知书、检察建议书，提高公安机关规范取证意识和能力。

二是注重检察机关自身监督。检察机关应注重将侦监协作办公室作为主动接受监督的重要平台，确立双向监督格局。公安机关可通过平台就案件复议、复核，检察人员工作作风、执法司法理念等问题提出意见、建议，检察机关限时统一答复说明或纠偏。

苗生明：在加强侦查监督、体现监督中协作方面，《意见》明确提出，“注重加强公安机关执法监督与人民检察院侦查监督的相互衔接，实现监督的同向化、系统化，以及时、准确、有效的监督共同推动提升公安执法规范化水平和检察监督能力”，“人民检察院、公安机关应当建立刑事案件侦查监督与执法监督相衔接机制，强化对侦查活动内外部监督的衔接配合”。对此，各地已有了很多探索实践。

在加强协作配合、体现协作中监督方面，《意见》在健全完善重大疑难案件听取意见机制中，规定“人民检察院派员通过审查证据材料等方式，就案件定性、证据收集、法律适用等提出意见建议”，同时规定公安机关应当“根据人民检察院提出的意见建议，进一步收集、固定证据，完善证据体系；对人民检察院提出的证据瑕疵或取证、强制措施适用违反规定程序等确实存在的问题，应当及时进行补正、纠正”。这种检察机关经审查证据材料，引导公安机关规范收集证据、及时补正证据瑕疵，并对违法侦查行为进行纠正的“提前审查”机制，把监督履职融入办案协作中，同步提升侦查取证的质量效率和规范性、合法性，实现了侦查监督与协作配合在更高层次上的有机统一和深度融合。

同时，协作中监督也体现在《意见》规定的联合督办、办案衔接配合、业务研判通报、联席会议等各项制度机制中，有效推动统一执法司法标准、加强类案监督等。实践中，依托侦监协作办公室平台，能够充分发挥检察机关上下一体优势，通过引导侦查、提出法律适用意见，解决实践中执法司法标准不统一的问题。

李玉华：重大疑难案件听取意见机制充分体现了“在协作中监督、在监督中协作”这一理念。在重大疑难案件听取意见机制中，可以通过介入引导、联合办案等方式实现公安机关和检察机关的协作。在协作中，检察机关可以通过审查证据材料，就案件定性、证据收集、法律适用等方面，通过提出意见建议的方式进行监督。

在检察机关监督的过程中可以通过以下具体方式实现公安机关与检察机关的协作：对于检察机关派员审查提出意见的案件，公安机关应当全面介绍案件情况，提供相关文书和证据材料，及时向检察机关通报案件侦查进展情况，配合检察机关的审查工作；根据检察机关提出的意见建议，进一步收集、固定证据，完善证据体系；对检察机关提出的证据瑕疵或取证、强制措施适用违反规定程序等确实存在的问题，应当及时进行补正、纠正。

为了解决执法司法标准不统一的问题，应当落实好公检法同堂培训、联席会议和业务研判通报制度。通过这些有效的业务交流沟通机制，公安机关与检察机关的办案人员可以充分沟通了解，便于达成共识，有利于增进相互理解与支持。为防止流于形式，联席会议和业务研判通报制度最好每月固定时间、同堂培训每年固定时间，双方业务骨干、相关部门领导、分管领导参加，必要时一把手参加。此外，建议加强不同机关符合条件的领导干部交流任职，增强不同机关之间的理解与支持。

余湘文：落实“在协作中监督、在监督中协作”，一是加大适时介入力度，将监督与协作触角前移。长沙市公安机关与检察机关将“重大疑难案件听取意见”作为侦监协作办公室的重要职责，公安机关通过侦监协作办公室商请检察机关介入重大疑难案件，质效明显。2022年1月至6月，长沙市检察机关刑事案件退回补充侦查件数和人数同比分别下降29%和28.5%。长沙县检察院在立案监督、侦查活动监督等工作中与公安机关协作配合，积极拓展线索来源，尤其对于食品、药品、环境等紧密关涉民生领域的行刑衔接案件发挥前置审查职能，对于有潜在突发可能的严重危害国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益的案件，能及时启动应急响应预案。

二是发挥“一室多职能”优势，使侦监协作办公室履职效能最大化。将对速裁、简易、普通程序案件的识别，以及相对不起诉案件的识别等，纳入侦监协作办公室工作，实现案件繁简分流。如，对是否提请批准逮捕存在分歧的案件由侦监协作办公室统一把关，有效降低刑事案件的审前羁押率、捕后不诉、判处轻缓免刑率。长沙市望城区检察院与区法院、区公安分局、区司法局会签出台《关于轻微刑事案件快速办理机制的实施意见（试行）》《常见轻微刑事案件直诉标准指引（试行）》，对涉及盗窃罪、帮助信息网络犯罪活动罪等罪名的8类常见轻微刑事案件明确快速办理标准和证据指引目录。侦监协作办公室值班检察官通过提前阅卷，对符合上述规定的案件靠前分流，要求公安机关不再提请批准逮捕，采取非羁押强制措施直接移送审查起诉，检察机关当天受理当天分案，一般适用速裁程序快速办理，实现案件繁简分流、轻刑快办。

来源：人民检察